La cuestión constitucional en la transición democrática dominicana

Santo Domingo.– El actual proceso político venezolano ha revivido el interés en las transiciones políticas a la democracia dando lugar a debates, nacional e internacionalmente, sobre los factores desencadenantes y las características político-institucionales de diferentes experiencias de transición en España y América Latina. Aunque se hacen comparaciones, cada proceso tiene sus particularidades pues, como dijo la politóloga de la Universidad de Stanford Terry Lynn Karl durante los debates sobre esta misma cuestión en la década de los noventa, "el contexto lo es todo", de lo que resulta que es riesgoso tratar de explicar un proceso de transición a partir de otro o hacer generalizaciones que pretendan encapsular en un solo modelo realidades muy diferentes.

En todo caso, estos debates han creado el ambiente para reflexionar sobre nuestra propia experiencia de transición democrática.

Proceso constitucional tras la dictadura de Trujillo

Un aspecto relevante de esa experiencia es cómo incidió la cuestión constitucional en el proceso de transición en la etapa inmediatamente posterior al fin de la dictadura de Trujillo.

En esa coyuntura que abarca desde el ajusticiamiento del dictador el 30 de mayo de 1961 hasta el golpe de Estado del 25 de septiembre de 1963 se llevaron a cabo tres procesos de cambio constitucional, cada uno en función de las demandas y las necesidades políticas del momento en que tuvieron lugar.

Como punto de partida, hay que señalar que, habiendo desaparecido el dictador Trujillo, el presidente Joaquín Balaguer procuró encabezar una transición política en el marco constitucional heredado del régimen trujillista y según el calendario electoral que pautaba la Constitución vigente que había sido adoptada el 2 de diciembre de 1960, la última de las constituciones de Trujillo.

Sin embargo, la movilización política antitrujillista liderada por la Unión Cívica Nacional (UCN) y el Movimiento Político 14 de Junio hizo inviable este propósito de Balaguer.

En ese contexto, bajo presión política interna y externa, Balaguer propició una reforma constitucional aprobada el 29 de diciembre de 1961 por el Congreso Nacional trujillista, la cual creó un Consejo de Estado, encabezado efímeramente por él e integrado por seis miembros más, al cual se le otorgó plenos poderes legislativos y ejecutivos para que condujera la nación en esa difícil coyuntura política. Tras la partida de Balaguer al exilio apenas días después de que se creara dicho Consejo, Balaguer fue sustituido por Rafael F. Bonnelly.

De hecho, la tarea principal del Consejo de Estado, además de gestionar la cosa pública, fue implementar el plan electoral que se aprobó en la reforma constitucional, el cual consistió en: primero, celebrar elecciones para elegir a los representantes a la Asamblea Constituyente a más tardar el 16 de agosto de 1962; y dos, celebrar elecciones para elegir las autoridades nacionales a más tardar el 20 de diciembre de ese mismo año.

Este plan tenía sentido. Si hay un momento que justifique una Asamblea Constituyente es cuando colapsa un régimen político autoritario, en este caso la dictadura de Trujillo, lo que requiere que el soberano establezca nuevas reglas e instituciones políticas que sirvan de base al nuevo régimen. También tenía lógica que se celebrasen elecciones de autoridades nacionales luego de que se llevara a cabo la Asamblea Constituyente y esta estableciera las bases constitucionales del nuevo orden político. El Consejo de Estado, con plenos poderes, servía de conductor de ese proceso que implicaba esos dos momentos políticos, uno detrás del otro.

Debate y reforma constitucional en 1962

No obstante, en la medida que avanzaba el año 1962, el plan electoral que estableció la Constitución del 29 de diciembre de 1961 se convirtió en un factor divisivo entre las fuerzas políticas, pues días antes de la fecha que estaba pautada la celebración de elecciones para escoger a los representantes en la Asamblea Constituyente, la UCN comenzó a cuestionar la pertinencia de celebrar dos campañas electorales.

Así, el Consejo de Estado, con sus plenos poderes, reformó la Constitución el 16 de septiembre de 1962, la cual dispuso que se celebraran elecciones nacionales (presidenciales, congresuales y municipales) a más tardar el 20 de diciembre de 1962, como en efecto se hizo, y que la Cámara de Diputados que saliera electa ejerciera la función de Asamblea Constituyente, sin necesidad de aprobación senatorial o aprobación popular vía un referendo. Como se sabe, esas elecciones fueron ganadas ampliamente por el Partido Revolucionario Dominicano (PRD), encabezado por el profesor Bosh, con amplia mayoría en ambas cámaras legislativas, lo que fue un desincentivo para propiciar la negociación y la concertación entre las diferentes fuerzas políticas para adoptar la nueva Constitución que serviría de base al nuevo orden político democrático.

En ese contexto, el debate constitucional fue altamente confrontativo, por lo que no hubo ambiente ni espacio político para propiciar una Constitución de consenso o, al menos, que contara con el apoyo de las principales fuerzas políticas que habían emergido en esa etapa temprana de la transición democrática. Más bien se agudizó la polarización y se creó un ambiente de agitación y conspiración por parte de los sectores de derecha -políticos, eclesiales y militares- que socavó ese momento incipiente de la democracia dominicana. Así, la transición democrática en el país careció de un pacto político al estilo del Pacto de Puntofijo que tuvo lugar en Venezuela a finales de 1958 o al de los Pactos de la Moncloa y los Acuerdos para la Reforma Política que se produjeron en España entre 1976 y 1978 luego de la muerte del dictador Francisco Franco.

La nueva Constitución fue adoptada el 29 de abril de 1963 y su principal novedad consistió en plasmar el constitucionalismo social que se había difundido en algunos países de Europa y América Latina. No obstante, como ocurrió con otras constituciones progresistas en la historia política dominicana, esta Constitución apenas estuvo vigente alrededor de cinco meses ya que fue abolida "de un plumazo" tras el golpe de Estado contra el gobierno del profesor Bosch el 25 de septiembre de 1963, lo que marcó el fracaso de la "primera transición" y la imposibilidad de pasar a la "segunda transición", según la conceptualización de Guillermo O´Donnell. A partir de ese momento empezó un nuevo ciclo en la vida política dominicana, el cual, aunque corto pues abarcó sólo desde septiembre de 1963 hasta junio de 1966, ha sido uno de los más intensos, complejos y conflictivos en la vida política de la nación.